América Latina y el Caribe en la política exterior del gobierno de Estados Unidos bajo la administración Biden

La complejidad de la situación interna de Estados Unidos -tanto en términos de los procesos en evolución de la política interna, como desde el punto de vista económico y sanitario- plantea enormes desafíos a la actual administración Biden-Harris, y determina que, en correspondencia con ese nivel de prioridad, los mayores esfuerzos y recursos sean destinados a la esfera doméstica.

En términos de las relaciones internacionales, ha sido explícitamente identificada la relación con China como el principal desafío de política exterior de los Estados Unidos, de manera que su objetivo central será recuperar la hegemonía estadounidense de cara al ascenso de China como poder global, lo que le confiere gran importancia a la reconstrucción de las alianzas internacionales.

En ese amplio marco, requerirá más que los primeros cien días de la administración Biden para descubrir cuál será su proyección hacia América Latina y el Caribe, pero en esta ponencia se intentará desarrollar el ejercicio de descifrar -sobre la base de la proyección de campaña y lo acontecido en los primeros cien días-, algunas claves que parecieran guiarán esa relación (no presentadas en orden de relevancia). En ese sentido, se consideran cinco ejes transversales que, en mayor o menor medida, se presume estarán moldeando cualquier relación con América Latina y el Caribe en los próximos cuatro años:

1. Migración

El tema migratorio es el que ha tenido un mayor peso en el programa de gobierno Biden-Harris, por su elevada imbricación con la política doméstica, en un contexto en el que arriban –en cifras record- grandes masas de migrantes a la frontera de Estados Unidos con México. Más allá de la suspensión de las actividades de construcción del muro fronterizo, la administración Biden ha planteado un enfoque renovado y más sofisticado, distinguiéndose del de la administración precedente, dirigido a atender lo que considera las causas esenciales de la migración en los países de origen, que será conducido directamente por la vicepresidenta Kamala Harris. En ese marco, Centroamérica es focalizada como una subregión prioritaria, a la que se destinarán recursos equivalentes a 4 000 millones de dólares, y se prestará especial atención a los países del Triángulo Norte. Como causas de la migración se han identificado hasta el momento el cambio climático, la pobreza, la inseguridad alimentaria y la corrupción, y se han involucrado en los programas de asistencia aprobados el Departamento de Estado, de Defensa, de Agricultura y la USAID.

Para enfrentar el tema de la corrupción en el Triángulo Norte se prevé la creación de una ‘task force’, que seguramente le permitirá al gobierno estadounidense una mayor incidencia en las reformas de los sistemas judiciales, policiales y de aplicación de la ley en esos países. Este es considerado un elemento de continuidad no sólo con la administración Trump sino también con la administración Obama, teniendo en cuenta el estrechamiento de los vínculos en la formación y capacitación de jueces, fiscales, policías y funcionarios vinculados a las estructuras judiciales de estos países por parte de varias instancias del gobierno –incluidos los departamentos de Estado y de Justicia-, el impulso a las reformas judiciales y penales en países de la región con financiamiento de agencias gubernamentales y organizaciones que reciben financiamiento del gobierno estadounidense, así como la designación en varios países latinoamericanos de personal diplomático proveniente del sistema judicial.

Sin embargo, al mismo tiempo permanece vigente y en aplicación las políticas de la administración anterior para la contención en frontera, de manera que alegando la situación impuesta por el covid-19 una gran parte de los migrantes son retornados a México o a sus países de origen desde la frontera antes de poder solicitar asilo y se mantiene una situación crítica en los centros donde permanecen los migrantes, incluso en condiciones de hacinamiento. El gobierno estadounidense ha presionado también a México, Guatemala y Honduras, para que refuercen la presencia militar en la frontera Sur de México, de manera que se traslada a los países de tránsito la actividad de contención de las masas de migrantes que se dirigen a Estados Unidos. El gobierno mexicano ha incrementado a alrededor de 10 mil efectivos militares la vigilancia en la frontera y ha cerrado la frontera con Guatemala aludiendo el impacto de la pandemia. Por último, la reticencia del Biden a cumplir su promesa de campaña de elevar el tope máximo de refugiados ha generado polémica dentro de Estados Unidos, y ante los reclamos internos, Antony Blinken anunció finalmente que se aumentará la cantidad máxima de refugiados.

2. Cambio climático

Este es un tema que ocupa un lugar central entre las prioridades del gobierno de Biden y que incidirá no sólo la relación de Estados Unidos con América Latina y el Caribe sino con el resto del mundo, algo que se constata con el rápido regreso de ese país al Acuerdo de París sobre Cambio Climático como una de las primeras acciones de la actual administración a su llegada a la Casa Blanca. Previsiblemente, se convertirá en un estándar exigible en la negociación o renegociación de cualquier acuerdo comercial y abre una ventana para que Estados Unidos proponga iniciativas vinculadas a las energías limpias y plantee una agenda constructiva con la región, especialmente con las áreas donde el cambio climático ha tenido y continuará teniendo un impacto más severo: Centroamérica y Caribe (fundamentalmente insular), subregiones que han sido muy afectadas por huracanes e inundaciones por lluvia y son altamente vulnerables al incremento del nivel del mar. En estas subregiones, específicamente en el Caribe insular, proyectos que no necesariamente involucran recursos tan cuantiosos pueden tener un altísimo impacto.

De otro lado, la protección del medio ambiente puede ser un tema de fricción entre la administración Biden y el gobierno de Jair Bolsonaro en Brasil –muy cercano a las posiciones de Trump y que mostró reticencias en el reconocimiento a la victoria electoral de Biden y, de hecho, asumió la narrativa del fraude electoral en su momento-, en lo relativo al tratamiento predatorio que ha dispensado a la Amazonía. No obstante, se ha observado un giro brusco en la retórica del recién nombrado canciller brasilero, incorporando como prioridades el tema medioambiental y la gestión de la pandemia en sus primeras declaraciones tras el nombramiento.

3. Democracia liberal y derechos humanos

Siendo un tema tradicional de la relación entre Estados Unidos y América Latina y el Caribe, en especial en lo que respecta al tratamiento hacia países que desafían más abiertamente las políticas y directrices de Washington. Aunque se habían generado expectativas sobre un posible cambio de enfoque –si bien no en los objetivos- hacia Venezuela, en el sentido de una política más constructiva más allá del otorgamiento del estatus de protección temporal a los migrantes venezolanos (TPS, por sus siglas en inglés), lo cierto es que hasta el momento se mantiene un enfoque políticamente sesgado sobre los derechos humanos –que no reconoce las violaciones de derechos humanos incluso en los países con los que se asocia para supuestamente enfrentar la ‘crisis venezolana’- y el objetivo de cambio de régimen, a lo cual desde la retórica diplomática se condiciona incluso la posibilidad de diálogo con el gobierno de Nicolás Maduro. Igualmente, el gobierno Biden continúa reconociendo a Juan Guaidó, incluso a contrapelo de los escándalos de corrupción en el manejo de activos externos del Estado venezolano puestos a su disposición y la pérdida del estatus legal que supuestamente amparaba a Juan Guaidó para ser reconocido como presidente interino, con la elección de una nueva Asamblea Nacional. En los cien primeros días continúa vigente e intacta la política de sanciones hacia Cuba y Venezuela, con impacto severo en la economía y las condiciones de vida de la población de ambos países.

4. Enfrentamiento a los efectos del covid-19

En el contexto del impacto prolongado del covid-19 en América Latina y el Caribe, la posición que adopte Estados Unidos en términos de la asistencia para enfrentar la crisis sanitaria –desarrollada fundamentalmente por la USAID y el Comando Sur- como de la estrategia de vacunación, afectará las relaciones con la región. La postura de Estados Unidos en términos de estrategias de vacunación contra el covid-19 en el exterior hasta el momento consiste en el aporte mayoritario de recursos al mecanismo COVAX, el envío en condiciones de préstamo de 4 millones de dosis de la vacuna producida por AstraZeneca a México (2,5 millones) y Canadá (1,5 millones) a raíz de la primera visita virtual del Secretario de Estado Antony Blinken a esos países –coincidiendo con el reforzamiento militar por parte del gobierno mexicano en su frontera Sur y el cierre de la frontera con Guatemala-, y el anuncio reciente de liberar 60 millones de dosis de AstraZeneca para la vacunación en el mundo, aludiendo públicamente al hecho de que esta no ha sido aprobada aún por la FDA, entidad regulatoria estadounidense, y para el momento en que lo sea, dado el avance de la vacunación al interior de ese país, no sean necesarias para su población. El presidente Biden ha planteado públicamente la supeditación de la cooperación en la vacunación en el mundo al avance de la campaña de vacunación en Estados Unidos, bajo la lógica de dar prioridad a las necesidades internas del país. 

Estados Unidos ha adoptado un enfoque geopolítico por encima de uno humanitario en lo relativo a las vacunas en el exterior. La organización ONE Campaign, liderado por la persona designada para coordinar lo que se ha dado en llamar ‘diplomacia de vacunas’ en el Departamento de Estado, ha planteado que Estados Unidos ha acaparado más de 530 millones de dosis por encima de lo que necesitaría internamente para vacunar a su población, por lo cual el anuncio de donación de 60 millones de dosis es notablemente insuficiente. Tampoco se conoce cuántas de esas dosis serán destinadas a América Latina y el Caribe, su zona geográfica contigua, con una situación epidemiológica muy complicada –aún más seria en países como Brasil-, y donde China y Rusia han jugado un papel importante como proveedores de vacunas. El Caribe, por su parte, ha pedido reiteradamente al gobierno estadunidense que comparta con la región una parte de las dosis sobrantes.  

En ese contexto, se anuncia el envío de vacunas y el levantamiento excepcional de algunas de las restricciones vigentes a la exportación de vacunas para la India, un actor clave de cara a la competencia estratégica con China en el Indopacífico. De hecho, el debate ha trascendido a los medios latinoamericanos y estadounidenses por la diferenciación en el tratamiento entre la India y Brasil, por ejemplo. Resulta difícil pensar en un intento de recuperación del liderazgo estadounidense en la región sin cooperación en el campo de las vacunas. El acaparamiento de dosis y las recias restricciones a la exportación de insumos para la producción de vacunas ha determinado una muy desigual distribución del acceso a vacunas en el mundo y unas condiciones de acceso muy difíciles para los países subdesarrollados, incluidos los de América Latina y el Caribe.

5. Competencia estratégica con China

La rivalidad estratégica con China atraviesa la relación de Estados Unidos con el resto del mundo, y en especial con América Latina y el Caribe que, aunque aparentemente no ocupa un lugar principal en las prioridades de política exterior de la nueva administración estadounidense, gana relevancia de cara a la relativización de su hegemonía, en especial en lo que considera su principal área de influencia de cara a potencias globales que se la disputan.

China ha desplegado una fuerte proyección hacia la región, a través fundamentalmente de su proyecto bandera Belt & Road Initiative (BRI), tanto en Centroamérica como en América del Sur. Hasta el momento el área de la infraestructura física ha sido predominante en los proyectos chinos en la región, pero a tenor de la llegada de la pandemia, ganan relevancia los canales digital y sanitario.

En ese el marco, y en el contexto de crisis internas y desencuentros con otros posibles socios y aliados regionales, el jefe del Comando Sur y funcionarios del Consejo de Seguridad Nacional y el Departamento de Estado visitan Argentina, con evidente preocupación sobre proyectos clave en las áreas científico-tecnológica y de infraestructura crítica, que involucran o podrían involucrar la participación China. Tal es el caso de la licitación para la tecnología 5G, la hidrovía del Río Paraná –por el que transita el 80% del comercio de granos de Argentina-, la base logística de Ushuaia para el abastecimiento de bases en la Antártida, y el observatorio espacial de Neuquén.

En América Latina y el Caribe, a pesar de la presión estadounidense, ni las élites ni gobiernos conservadores han renunciado a la importante relación con China, de la que dependen económicamente, sobre todo en América del Sur. La pregunta queda abierta: ¿puede Estados Unidos competir por la recuperación hegemónica en la región sin presentar una propuesta regional económicamente sustanciosa y atractiva en términos de recursos?