III Reunión Ministerial del Fórum CELAC-China: una mirada desde la disputa estratégica China – Estados Unidos

La celebración de la III Reunión Ministerial del Fórum CELAC-China bajo los auspicios del gobierno mexicano en ejercicio de la presidencia pro-témpore de CELAC y del gobierno chino concluyó con una Declaración Conjunta y la aprobación de un Plan de Acción Conjunto para la Cooperación en Áreas Clave (2022-2024).
La Declaración da cuenta de la revitalización de CELAC y valora positivamente los resultados de la Sexta Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno de la CELAC celebrada en septiembre de 2021. Este reconocimiento no es una mera declaración diplomática después de un período de visible estancamiento del organismo, en el que incluso se vaticinaba su posible desmembramiento.
Las diferentes presidencias Pro-Témpore han intentado impulsar las relaciones internacionales del organismo, pero ha sido con la Unión Europea y con China con quienes ese propósito ha alcanzado un mayor nivel de estructuración y sistematicidad. En el caso de China, la preservación de este espacio resulta fundamental en su proyección internacional dada su preferencia por tener un solo interlocutor y porque le permite la interacción con todos los países de la región, incluidos aquellos con los cuales no tiene relaciones diplomáticas.
Hasta el momento han tenido lugar tres ediciones de las reuniones ministeriales a nivel de canciller del FCC, las mismas se han celebrado cada tres años. Cada reunión es presidida por un lema que sintetiza el espíritu de lo que se aspira a lograr o construir en el período que media entre ellas.

En cada una de estas reuniones se ha aprobado un plan de cooperación que cubre el período entre la celebración de los foros, en los que se percibe una actualización y ampliación de los objetivos y las áreas focales de la cooperación.
Los intercambios en áreas específicas acordadas en los planes de cooperación conjunta que se considera tendrán una presencia más prolongada en la agenda se viabilizan a través de sub-foros, que hasta el momento de la II Reunión (2018) incluían:
-Foro de Ministros de Agricultura China – América Latina y el Caribe
-Foro de Innovación Científico-tecnológica China – América Latina y el Caribe
-Cumbre Empresarial China – América Latina y el Caribe
-Foro de Intercambio de Think Tanks China – América Latina y el Caribe
-Foro de Políticos Jóvenes de China y América Latina y el Caribe
-Foro de Cooperación en Infraestructura China-América Latina y el Caribe
-Foro de Partidos Políticos China-CELAC
-Foro de Amistad entre Sociedades Civiles China-América Latina y el Caribe
-Foro Superior de Defensa de China-América Latina y el Caribe
Los planes de cooperación, en su letra, captan las complejidades y contradicciones del escenario político regional derivado de los cambios resultantes de la alternancia de fuerzas políticas que componen los gobiernos y la sensibilidad diferenciada a asumir la disputa geopolítica entre Estados Unidos y China. Ello se refleja en la utilización muy cuidadosa de los términos que impliquen compromisos que pudieran ser objeto de presión. Así, en los tres planes de cooperación se precisa que su implementación será bilateral, basada en el principio de voluntariedad sin menoscabo de acuerdos previos con terceros y con la propia China;  en el primer plan explícitamente se aclara que cualquier Estado miembro de la CELAC puede abstenerse de participar total o parcialmente de las iniciativas, y reincorporarse previa aprobación de las demás partes (FCC, 2015) .
La III Reunión Ministerial del FCC se celebró en un contexto peculiar. En primer lugar, el marco de la pandemia del Covid-19, que ha azotado con especial crudeza a los países de la región, cuyos efectos fueron amortiguados por la cooperación china a través de la venta y donativos, tanto de equipos médicos, medios de protección como vacunas; el otorgamiento de créditos para la compra de vacunas; la inclusión de países en ensayos clínicos; y acuerdos para la producción conjunta de vacunas. América Latina y el Caribe es el segundo receptor global de vacunas chinas. América Latina y el Caribe es la segunda región del mundo receptora de vacunas chinas con el 31% del total (Bridge Consulting, 2021), que han llegado a diecinueve países de la región y ha firmado acuerdos para la producción de vacunas con México, Argentina, Brasil y Chile. Adicionalmente, China se distinguió por la rapidez con que se hizo presente en el escenario de la crisis sanitaria. Estas acciones han favorecido la imagen del país asiático como cooperante y crean un ambiente favorable que reduce las resistencias en el marco de la CELAC para incluir otras áreas de cooperación.
En segundo lugar, la revitalización de la CELAC bajo la presidencia Pro-Témpore de México, recupera las expectativas en el organismo como impulsor de la cooperación con China lo que estimula la inclusión de nuevas áreas y actores en las propuestas del FCC.
En tercer lugar, el escenario de recrudecimiento de las tensiones en torno a la disputa geopolítica entre Estados Unidos y China, acelera por parte de China la colocación en la agenda del FCC de los temas más candentes sobre los cuales, en otros foros, Estados Unidos pudiera plantear presiones o exigir compromisos a los países latinoamericanos y caribeños, como son las plataformas para el servicio de la 5G, normas y estándares, infraestructura, energías limpias, vehículos autónomos y eléctricos y cooperación sanitaria.
En cuarto lugar, el FCC tuvo lugar a pocos días de celebrarse la Cumbre por la Democracia convocada por Estados Unidos a la que no están invitados varios miembros del Foro (China, Bolivia, Cuba, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Venezuela). En esa Cumbre es previsible que se confirmen propuestas y alianzas para entorpecer la proyección internacional de China, como pudieran ser la invitación a otros países a suscribir el Blue Dot Network, a optar por los proyectos del W3B en lugar de las ofertas chinas, a construir clusters de países occidentales para el suministro de los servicios de 5G, articular “bloques de países democráticos” con la intención de contener a China a través del otorgamiento de incentivos y la movilización de los capitales privados con el propósito de equiparar en magnitud la oferta china.
De tal forma la III Reunión Ministerial del FCC se da en un contexto en el cual China se ve apremiada a plantear los temas que en foros ya anunciados tendrían como mínimo el objetivo de degradar la imagen de China creando resistencias y ofreciendo alternativas a las propuestas y avances tecnológicos chinos. En este sentido la ministerial (2021) del foro reflejó la intención china de colocar toda una serie de temas en que se combinan la sensibilidad que ellos representan para la consolidación como potencia del gigante asiático con la necesidad de avanzar en esos campos para los países latinoamericanos y caribeños y las presiones que estos enfrentan de Estados Unidos.
En tal sentido, la III Reunión Ministerial propone la creación de nuevos foros en áreas clave y abre nuevos espacios a la participación de sectores sociales de interés, que también se han priorizado por los foros de Occidente con el propósito de contener a China, destacándose las áreas que están en el centro de la disputa estratégica, las principales novedades serían:
– La intención de explorar activamente el establecimiento del Foro de Cooperación en Tecnología Digital China-CELAC: esta intención se enmarca en el propósito acordado por las partes en el Plan Conjunto de “fortalecer la cooperación mutuamente beneficiosa entre gobiernos, empresas e instituciones de investigación en infraestructura digital, equipos de telecomunicaciones, 5G, big data, computación en la nube, inteligencia artificial, Internet de las cosas, ciudades inteligentes, Internet +, servicios de telecomunicaciones universales, gestión del espectro de radio y otras áreas. de interés común, y explorar la construcción de laboratorios conjuntos” (FCC, 2021). A raíz de la pandemia, la región se ve urgida a desarrollar las comunicaciones, en ese contexto ha cobrado importancia la llamada Ruta Digital, como una de las vertientes prioritarias en el marco del BRI. Actualmente, el tema de las plataformas sobre las que se brinde el servicio de las 5G en la región es un tema candente en la triangulación de las relaciones América Latina y el Caribe-China-Estados Unidos que ha desatado las presiones del último para que los países de la región no asuman la plataforma china, a lo cual ha ofrecido apoyo financiero para que sea contratado el servicio a compañías europeas como Nokia y Ericsson.
– Promover el establecimiento del Foro de Cooperación Espacial China-CELAC: El espacio ultraterrestre ha devenido un área potencialmente conflictiva, en la cual China ha incursionado exitosamente en los últimos años. Uno de los principales logros de la VI Cumbre de CELAC fue la creación de la Agencia Latinoamericana y Caribeña del Espacio (ALCE), lo cual estimula a la región a buscar socios para asumir los retos que suponen insertarse en actividades de exploración y utilización del espacio ultraterrestre con fines pacíficos. China ha invitado a los Estados miembros de la CELAC a participar en la Estación de Investigación Lunar Internacional, y ofrecido apoyo para el desarrollo de capacidades espaciales, incluido el relativo al intercambio de datos y aplicaciones satelitales. Las ofertas chinas sobre este particular seguramente despertarán las suspicacias estadounidenses que se unirán a las ya existentes sobre la base de observación espacial en Neuquén, en Argentina.
– Fortalecer la cooperación y los intercambios en el campo de la normalización, promover el intercambio de información sobre normas e intensificar la cooperación en la formación en normalización. El ciclo virtuoso de la independencia tecnológica que ha sido una meta del gobierno chino, no se completa si no se produce la internacionalización de los estándares y reconocimiento de las normas chinas, por lo que esto se ha convertido en eje de la política tecnológica de ese país. La inclusión del tema en la agenda latinoamericana y caribeña está relacionado con la asimilación por la región de las plataformas tecnológicas y los bienes tecnológicos que ese país suministra. En tanto existe un círculo formado por innovación – patentes – bienes – normas y estándares ello podría derivar en una pérdida de cuotas de mercado para los tradicionales suministradores de bienes tecnológicos de Occidente.
-Realizar el primer Foro de Cooperación en Transporte China-CELAC lo antes posible. Para la tercera década del siglo XXI se prevén cambios sustantivos en la estructura del transporte, con un incremento de la participación de vehículos eléctricos y autónomos, lo que está muy relacionado con los avances chinos en Inteligencia Artificial (IA), que han levantado una saga de críticas por parte de Estados Unidos. Adicionalmente el tema transporte está estrechamente relacionado con las grandes obras de infraestructura que lideran los proyectos chinos en la región.
-Explorar la realización de un Foro de Cooperación del Sector Privado China-CELAC: En el empeño estadounidense de mantener su posición global, ha convocado a gobiernos afines y al sector privado en general para generar ofertas que compitan/desplacen a las propuestas chinas. Estados Unidos ha mostrado su incapacidad para equiparar los montos de recursos involucrados en los proyectos chinos. Hasta el momento China no había focalizado al sector privado de manera independiente en su proyección hacia la región; la propuesta de crear un foro de cooperación específico con los agentes económicos privados da cuenta de la asertividad de la proyección internacional de China, entrando en la disputa por atraer a un sector impulsor de la actividad económica en la región.
-Explorar la celebración de una Cumbre del FCC en su décimo aniversario en el 2024: la realización de este cónclave elevaría a un nivel superior a esta instancia, en tanto sería la primera vez que convocara a las autoridades de primer nivel de ambas partes.
Otros aspectos de la III Ministerial que por su relevancia deben ser destacados son:
-Desde la segunda reunión ministerial 2018 se ha insistido en la utilización de monedas locales para facilitar los intercambios entre China y la región; sin embargo la utilización del yuan sigue siendo secundaria, aunque algunos países tienen swaps de divisas con el país asiático.
-Desde su creación en el año 2014, el FCC plantea las vías para fomentar el uso de energías renovables. El tema de la necesidad del cambio de la matriz energética es hoy un área en la que compiten las propuestas bilaterales chinas con iniciativas subregionales estadounidenses (Centroamérica y Caribe).
– La ampliación de la cooperación bilateral y multilateral en la lucha contra la corrupción, ha sido planteada en los dos últimas ministeriales, coincidentemente con la centralidad que Estados Unidos le ha conferido a este tema en su relación con la región, vinculándolo, en muchos casos a prácticas atribuidas a las relaciones con las empresas chinas.
-En todas las ediciones del FCC se han estimulado las relaciones entre las instancias subnacionales de gobierno de ambas partes, tendencia que se ha consolidado en el contexto de la pandemia.
– El otorgamiento de becas gubernamentales y plazas de formación en China, para los Estados miembros de la CELAC  si bien no es una práctica nueva, su sistematicidad merece ser destacada por la relación que guarda con la potencial expansión de los medios tecnológicos producidos en China, la familiarización con los estándares chinos y la construcción de poder relacional.
– Desde la segunda ministerial del FCC ha sido recurrente la atención otorgada “a los desafíos y necesidades de los países menos desarrollados, los países en desarrollo sin litoral, los pequeños estados insulares en desarrollo, los países de renta media y los países en conflicto o que emergen de situaciones de conflicto en la CELAC”, tema que ha recibido un fuerte apoyo por parte de China. Los estados insulares del Caribe históricamente han demandado un trato especial y diferenciado atendiendo a su pequeñez y vulnerabilidad, de igual manera Bolivia y Paraguay reclaman la atención en virtud de su mediterraneidad, por lo que el reconocimiento a estos factores por parte de China es acogido con beneplácito en el marco de la CELAC. A estos reclamos recientemente se suma el rechazo de los países caribeños a la idea impulsada por Estados Unidos en diferentes foros de cambiar su clasificación a países de renta media, con las implicaciones negativas que ello tiene para el acceso a financiamiento en condiciones preferenciales. Por su parte, China rechaza la búsqueda estadounidense de consensos en foros como la OMC para dejar de reconocer a China como país en desarrollo. Estos disensos con Estados Unidos colocan las posiciones de China y los países caribeños en sintonía en estos temas sensibles en la arena multilateral.
En la medida en que China se ha abierto paso en la región a través del comercio, las inversiones, el crédito, la diplomacia y la cooperación –especialmente durante la pandemia- el FCC cobra importancia estratégica para los países latinoamericanos y caribeños. De igual manera debe destacarse que la cooperación en el marco del FCC ha sido un factor de preservación de la CELAC y constituido un respaldo a ese organismo como interlocutor regional priorizado por China para el avance y profundización de sus relaciones con la región. Coherentemente con la evaluación de la revitalización de CELAC mostrada en la Sexta Cumbre se plantea que este organismo debe desempeñar un papel más relevante en los procesos de concertación y en el impulso de la integración en la región.
Si bien el FCC se ha erigido como espacio estratégico para la región, a través de los documentos emanados de esa instancia se intuye que el mismo se dinamiza a partir de las propuestas y ofertas chinas, más que por la interacción con su contraparte latinoamericana y caribeña, quien pareciera fungir como un receptor de ofertas. La ausencia de una estrategia consensuada y de claridad acerca de lo que la región aspira a lograr de su relación con China -visible incluso a nivel bilateral- lastra la capacidad regional para aprovechar las potencialidades de la relación con un actor global que se ha mostrado receptivo y flexible ante las necesidades de la región sin condicionamientos políticos, a diferencia de Estados Unidos. Una perspectiva regional aumentaría la capacidad negociadora y pondría a América Latina y el Caribe en mejores condiciones para posicionarse en la disputa entre China y Estados Unidos y gestionar las asimetrías y la dependencia.

Referencias bibliográficas

Bridge Consulting. (2021, agosto 3). China COVID-19 Vaccine Tracker. Bridge Consulting. https://bridgebeijing.com/our-publications/our-publications-1/china-covid-19-vaccines-tracker/
FCC. (2015, enero 21). Plan de cooperación China-países de América Latina y el Caribe (2015-2019). http://www.chinacelacforum.org/zywj/201501/t20150121_6284980.htm
FCC. (2021). CHINA – CELAC JOINT ACTION PLAN FOR COOPERATION IN KEY AREAS (2022-2024). https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/wjbxw/202112/t20211207_10463459.html