La triangulación Cuba-UE-EE.UU: retos y potencialidades para una relación constructiva

Las relaciones existentes entre la Unión Europea y Cuba han estado signadas por la influencia que ejerce sobre ambos actores la política de EE.UU., país con el cual la UE tiene una relación especial de alianza e interdependencia asimétrica, mientras que el vínculo de EE.UU. con Cuba ha estado determinado, desde el triunfo de la Revolución, por un histórico conflicto cuya contradicción esencial tiene un carácter antagónico, y contrapone los intereses imperialistas y de dominación estadounidenses a la soberanía y autodeterminación del Estado y pueblo cubano.

Como resultado, la relación entre la Unión Europea (UE) y Cuba ha estado condicionada, desde que se oficializaran en 1988, por el vínculo entre ambos actores y los Estados Unidos, hasta el punto de ser interpretada recurrentemente desde la academia especializada como una relación triangular.

Bajo este enfoque, además de apreciarse las convergencias, divergencias y asimetrías entre los actores implicados, podemos identificar que EE.UU. ha utilizado los marcos de la Alianza Transatlántica como un instrumento de la política exterior estadounidense hacia Cuba, y que las variables y actores que integran los vértices de este triangulo están en continua transformación. En mi criterio, la variable interna cubana se encuentra entre las de mayor dinamismo, lo cual convoca a la academia especializada, recurrentemente, a evaluar las tendencias cambiantes del triángulo Cuba-UE-EE.UU.

La pretensión estadounidense de involucrar a la UE y a sus Estados miembros en la imposición de medidas coercitivas y unilaterales contra Cuba, basados en la comunidad de intereses y valores compartidos con su aliado, es tan recurrente en la historia de estas relaciones que deja de ser casual.

Visto en su evolución histórica contemporánea, al menos tres hechos fueron inequívocos en ese aspecto, y evidenciaron que EE.UU. ha construido escenarios de confrontación con Cuba, para luego exigir una reacción de su aliado, y frustrar los caminos de la concertación.

Primero, la denominada “crisis de las embajadas”, en julio de 1990. Las primeras iniciativas que se dirigieron a firmar un acuerdo marco entre la entonces Comunidad Económica Europea y Cuba, entre mayo de 1989 y junio de 1990, fracasaron debido al “conflicto de las embajadas”. La Sección de intereses estadounidense en Cuba organizó un complot que inició el 9 de julio en La Habana, cuando cinco cubanos ingresaron en la Embajada checa y eslovaca para solicitar asilo. El objetivo fue crear una imagen de inestabilidad, persecución e irrespeto a los Derechos Humanos en Cuba. Como resultado devino la suspensión temporal de la cooperación española, y a solicitud de la Moncloa, el 20 de julio la CEE también suspendió las acciones de cooperación con la Isla.

El segundo hecho ilustra que la Comisión Europea informó el 8 de mayo de 1996 la decisión de no presentar un mandato para la negociación de un Acuerdo con la Isla. El derribo de las avionetas de Hermanos al Rescate el 24 de febrero, luego de que violaran el espacio aéreo cubano en diversas ocasiones, fue utilizado como argumento por sectores opuestos a la negociación en la UE.

El tercero es la Posición Común propuesta por José María Aznar, en noviembre de 1996, también tuvo en sus orígenes un importante componente estadounidense. Según consta en el periódico El País, del 13 de noviembre de 1996, el enviado especial de EE.UU. prometió que, de apoyar el enfoque norteamericano sobre Cuba, Washington otorgaría sucesivos aplazamientos semestrales a la aplicación de la Ley Helms- Burton (LHB), que endurece el bloqueo a Cuba y persigue las inversiones europeas en la Isla. Eisenstadt, subsecretario de Estado para el Comercio, se refería a la aplicación del Título III de la mencionada LHB. La convergencia entre la UE y EE.UU. también implicó que la Unión retirara una queja del Comité de Arbitraje de la OMC contra EE.UU. por el carácter extraterritorial de la LHB.

Las menciones específicas para cuestionar a la Isla en las declaraciones finales de las Cumbres Trasatlánticas celebradas en 2007 y 2008, son otros de los ejemplos que evidenciaron los niveles de convergencia en sus políticas hacia Cuba.

Visto estos procesos desde su evolución contemporánea, hoy son particularmente visibles las divergencias trasatlánticas en lo referida a sus políticas hacia Cuba. Decisores políticos, económicos y sectores de la sociedad civil en la UE y Estados Unidos se preguntan: ¿cuáles han sido los resultados del ADPC?, ¿qué percepciones existen en la UE sobre el contexto interno cubano?, ¿se abre un nuevo capítulo en la triangulación Cuba-UE-EE.UU.?

La implementación del (ADPC) perdura frente a las medidas de coerción y aislamiento que la Administración Trump reforzó contra el pueblo cubano, y que Joe Biden mantiene con menoscabo del pueblo cubano, del derecho internacional y de los europeos con intereses en la Isla.

La firma del ADPC entre Cuba, la UE, y sus Estados miembros, que se implementa temporalmente desde 2017, rompió la cadena de sucesos que frustraron una y otra vez el camino de la concertación, sustituyó formalmente a la Posición Común de 1996, quedando superada una política de condicionamientos unilaterales ineficientes para el desarrollo de las relaciones bilaterales, y para la consecución de los objetivos que en ese marco las partes se plantearon.

Como resultado, la política comunitaria también alcanzó una mejor correspondencia con el nivel de los vínculos que Cuba y los Estados miembros venían desarrollando. Para diciembre de 2016, fecha en que se firma el ADPC, 22 miembros de la UE ya tenían acuerdos de cooperación bilateral oficial con la Isla, y se realizaban consultas políticas intercancill erías con 24.

Las posiciones de la UE han evidenciado una evolución coherente frente al bloqueo de EE.UU. contra Cuba. La Unión se consolida como el principal donante de ayuda para el desarrollo que Cuba recibe. Además, constituye un importante socio comercial y el espacio geográfico de donde proviene el principal flujo de inversión extranjera hacia Cuba, las cuales se concentran en sectores estratégicos como el turismo, la industria, el transporte, la energía, la industria alimentaria, y la minería.

Cuba y la UE también han reafirmado la voluntad de cooperar —de acuerdo con sus respectivas capacidades— en el Programa de Desarrollo Sostenible 2030. Convergen en la necesidad de alcanzar un desarrollo equilibrado, tanto en la esfera económica, como en la social y la ambiental. Entre los ejes transversales y estratégicos de la cooperación, aparecen el desarrollo sostenible, la dimensión de género, la creación de capacidades nacionales, la buena gobernanza, los derechos humanos, y la gestión del conocimiento.

El trabajo constructivo de la Oficina de Cooperación de la Delegación de la UE en La Habana también permitió alinear el ciclo de cooperación (2021-2027) a los objetivos estratégicos de Cuba, en coordinación con las autoridades europeas. Hasta el 2024 estarán disponibles 91 000 000 euros, con posibilidad de incrementarse hasta los 150. Cuba es el único país de la región que logró triplicar los fondos de cooperación de la UE y, de estos, están disponibles desde 2022 los dedicados a transición ecológica, municipio sostenible, modernización económica, fortalecimiento de todos los actores económicos, y en sectores como la biotecnología. Con esta línea se podrán beneficiar diversos actores que participan actualmente en la economía cubana, incluidas las MiPyME, favorecidas por la UE, sobre todo las privadas.

Otras áreas también son objeto de la cooperación comunitaria, entre las que se encuentran la prevención de catástrofes, la digitalización y el gobierno electrónico, así como el apoyo a la sociedad civil. En este último ámbito se incrementan los intercambios de expertos y la cooperación universitaria a través del programa Erasmus.+ Esta balance señala los efectos positivos del ADPC como el instrumento más eficaz para hacer avanzar los objetivos compartidos y específicos de las partes. 

Sin embargo, también cabe destacar los efectos negativos de la pandemia, que impidieron los diálogos presenciales en 2020, y redujeron tanto el intercambio comercial como la llegada de inversiones y de turistas europeos a Cuba.  Desde el 2014, Cuba dejó de beneficiarse del Sistema Generalizado de Preferencias comunitario. Este factor, unido a la inexistencia de un acuerdo marco de tipo comercial, continúa impactando negativamente en las relaciones comerciales, que ya desde 2015 reflejan una tendencia negativa.

En virtud del ADPC las partes institucionalizaron el diálogo en cinco áreas concretas: derechos humanos, medidas coercitivas unilaterales, no proliferación y del tráfico ilícito de armas ligeras y desarrollo sostenible. Su implementación, sobre la base del respeto mutuo, la igualdad soberana y la no injerencia en los asuntos internos, ha contribuido a un mejor entendimiento de las respectivas realidades y posiciones de las partes. Todos los diálogos políticos fueron precedidos por encuentros de la sociedad civil cubana y europea. Este acontecimiento vino a desmitificar visiones sesgadas que sobre la sociedad civil cubana han existido en la UE, al evidenciar una composición amplia y diversa de actores civiles, cuya legítima participación en los destinos económicos, políticos, sociales y culturales de Cuba es creciente y significativa.

En materia de derechos humanos subsisten profundas diferencias de posiciones y enfoques. Sin embargo, un tratamiento eficaz, constructivo y no discriminatorio del tema serán requisitos imprescindibles para avanzar en la cooperación bilateral y multilateral; pero, sobre todo, pasos esenciales para generar un clima de mutua confianza, lo cual se vislumbra como una variable clave de las relaciones bilaterales.

De los diálogos también se traslucen áreas de sintonía y potencialidades para la cooperación. Entre ellas aparecen el combate a la producción, tráfico y consumo de drogas ilícitas; seguridad y protección del medioambiente; enfrentamiento a la discriminación racial, la xenofobia e intolerancia relacionada; derechos de género, e infantil.

¿SE ABRE UN NUEVO CAPÍTULO EN LA TRIANGULACIÓN CUBA-UE-EE.UU.?

A nivel internacional la autonomía estratégica de la UE, tan alabada por sus representantes, permanece limitada por el carácter intergubernamental de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la fuerte influencia estadounidense, que obstaculizan el desarrollo autónomo de la integración europea en diversos ámbitos.

En un escenario multipolar y desde una perspectiva geopolítica, la UE aumenta su dependencia de EE.UU. por asuntos de seguridad; ello, sin embargo, deteriora gravemente su competitividad en la economía global, que depende, en alto grado de los vínculos de sus firmas líderes con las cadenas globales de producción y servicios que están ubicados en China, y de los suministros energéticos de Rusia.

Sin embargo, tales contradicciones impactan diferenciadamente a los países que conforman la UE, acentúan las divergencias tanto al interior del bloque, como entre los Estados miembros de Unión y los EE.UU. 

En este contexto internacional la UE y EE.UU. siguen aplicando tácticas diferenciadas en sus respectivas políticas hacia Cuba. Sin embargo, sus acciones pudieran complementarse particularmente en los ámbitos políticos, económicos y culturales.

En el orden político sus convergencias son visibles en la promoción sesgada y el doble rasero asociado a los derechos humanos en Cuba, visibilizando su percepción liberal sobre los derechos políticos y civiles. 

También pudieran crecer las convergencias transatlánticas por su percepción sobre el sector privado en la economía cubana. Apoyado en la trascendencia de los hechos históricos, se vislumbrar como objetivo implícito propiciar una mayor pluralidad económica en Cuba, que evolucione hacia una pluralidad política contestataria, sin descartar que estos actores se posicionen al interior de estructuras políticas existentes a nivel local, municipal o nacionales. 

Como tendencia los aliados transatlánticos también mantendrán divergencias en sus políticas hacia Cuba. La UE procura que el gobierno de EE.UU. excluya a la Isla de la lista de países patrocinadores del terrorismo y flexibilice la persecución de las empresas europeas con presencia en Cuba. Sus Estados miembros mantiene una oposición unánime a la LHB y a la aplicación del Título III. La UE también apuesta por la instrumentación de los estatutos de bloqueo que deben evitar la comparecencia de sus empresas a tribunales estadounidenses, pero sin resultados prácticos ante las sanciones que pagan sus instituciones financieras y comerciales por su relación con Cuba.

CONCLUSIONES

La posibilidad de que Cuba implemente, en un marco de eficacia, la actualización de su modelo socio económico, constituye una variable clave de cara a su inserción internacional y en sus relaciones con la UE.

Las percepciones sobre la evolución de estos procesos, en el entramado institucional de la UE, son diversas y su importancia radica en identificar, cuál es la posición predominante en cada momento. Tras estas lógicas subyacen, en última instancia, los posicionamientos de actores clave en el Consejo, la Comisión o en el Parlamento Europeo; así como sus proyecciones, que han oscilado entre las políticas de presión y el compromiso constructivo «crítico» que hoy predomina.

El predominio de esta tendencia se basa en dos factores objetivos: los condicionamientos y sanciones unilaterales practicadas contra Cuba, como instrumento para incrementar la influencia e impulsar intereses en la Isla, fueron y son infructuosos. Paralelamente la sociedad y autoridades cubanas no cesan en su propósito de actualizar el modelo económico, político e institucional, lo cual termina impactando simultáneamente al conjunto de las relaciones sociales,

los vínculos interinstitucionales, las relaciones de propiedad, las mentalidades y la cultura cívica en la Isla. Este es un contexto que sigue estimulado la presencia de la UE, y el esfuerzo por generar, desde una posición constructiva y de respeto mutuo, toda la interacción posible entre actores de la UE y el conjunto de la sociedad cubana.

Por otra parte, las agresiones de EE.UU. contra Cuba siguen constituyendo el obstáculo fundamental de cara a la inserción internacional de la Isla, y en sus relaciones comerciales, de cooperación e inversión con la UE.

En un contexto internacional marcado por los efectos de la pandemia, la polarización entre bloques, queda evidenciado que el Presidente Joe Biden renunció al diálogo y a las promesas de campaña referidas a Cuba, pero no para promover mayor pluralidad política o económica en la Isla, aún menos para defender los derechos humanos en Cuba. Su objetivo es frustrar el desarrollo de las transformaciones que experimenta el modelo cubano, cuartar la evolución de un proceso que es autónomo, que no considera en primer lugar los intereses estadounidenses. Se pretende así convertir a Washington en un actor clave de los procesos internos en Cuba. La esencia del conflicto existente entre EE.UU. y Cuba, sigue siendo dominación vs soberanía.

En el contexto de una renovada cooperación, las relaciones Cuba-UE afrontan un escenario interno, bilateral e internacional complejo. El ADPC ha demostrado ser una herramienta apropiada y base imprescindible para el cumplimiento de objetivos comunes y específicos de las partes. Sin dudas, un camino plagado de retos, pero también de oportunidades para el desarrollo de una relación estable, de mutuo beneficio y a largo plazo.