La reforma al poder judicial: un nuevo horizonte en la democratización de la institucionalidad mexicana
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Publicado en la sección Punto de Vista del Observatorio Político sobre América Latina y el Caribe del Instituto Superior de Relaciones Internacionales "Raúl Roa García".
El 15 de septiembre de 2024 el expresidente mexicano, Andrés Manuel López Obrador, promulgó la reforma al Poder Judicial en el Diario Oficial de la Federación. Esta normativa modifica, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política relacionadas a la judicatura. En un contexto marcado por la consolidación de la Cuarta Transformación[1], la reforma conduce a la implementación de las transformaciones estructurales de mayor trascendencia dentro de la institucionalidad mexicana en las últimas décadas.
La firma del decreto de reforma por parte del exjefe de Estado constituyó el último acto de ratificación de una de las propuestas presentadas por López Obrador en febrero de 2024. Previamente, este proyecto había sido discutido y aprobado por las Cámaras de Diputados y de Senadores, para luego, ser turnado a los congresos locales. En todas estas instancias legislativas, el Movimiento de Regeneración Nacional (Morena) y sus aliados constituyen las principales fuerzas políticas y, por tanto, lograron los votos necesarios para avanzar con las modificaciones constitucionales en materia judicial.
De la “A” a la “C”: antecedentes de la reforma al Poder Judicial de la Federación
Desde 2023, los procesos legislativos en México han estado marcados por los continuos enfrentamientos entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), máximo tribunal del Poder Judicial, y el ejecutivo federal, encabezado por López Obrador. En un fenómeno sin precedentes en las relaciones entre los poderes federales, la Corte invalidó varias iniciativas legislativas propuestas por el exmandatario y aprobadas por el Congreso de la Unión. Entre ellas, la más significativa fue el segundo intento de reformar la legislación electoral del país, conocido como Plan B, con el cual se pretendía disminuir el costo de los procesos comiciales y evitar el fraude. La problemática en torno a esta reforma electoral evidenció las contradicciones irreconciliables entre los actuales poderes Judicial y Ejecutivo, así como la necesidad de un cambio estructural en la judicatura para lograr la modificación del statu quo imperante y avanzar en la consolidación de la Cuarta Transformación.
La reforma al aparato electoral fue uno de los proyectos políticos prioritarios de la gestión de López Obrador. Por ello, en abril de 2022, el expresidente presentó una iniciativa de reforma constitucional en materia electoral que contemplaba, entre otros elementos, la reducción del número de legisladores en las cámaras del Congreso federal y la elección de consejeros y magistrados electorales mediante voto popular. Este proyecto original de reforma, conocido como Plan A, no prosperó debido a que el grupo parlamentario oficialista no alcanzó la mayoría calificada (334 legisladores) durante la votación de la propuesta en la Cámara de Diputados, requisito indispensable para modificar artículos de la Constitución.
Ante la desaprobación del Plan A y la polémica desatada por las propuestas de la iniciativa, López Obrador anunció un segundo intento de reforma electoral (el anteriormente citado Plan B). Esta alternativa consistía en un paquete de reformas a seis leyes secundarias, las cuales modificaban el marco legal del sistema electoral sin cambiar la Constitución, para lo cual solo necesitaban ser respaldadas por una mayoría absoluta (50+1). Por consiguiente, las reformas del Plan B fueron avaladas por Morena y sus aliados en ambas cámaras legislativas, donde el bloque oficialista controlaba la mayoría de escaños.
A pesar de la anuencia al Plan B en el Congreso, el mismo no se pudo llevar a la práctica debido a la acción conjunta de la oposición tradicional y la SCJN. Los partidos opositores presentaron impugnaciones a la nueva ley, alegando acciones de inconstitucionalidad. En un primer momento, este movimiento paralizó el proceso de aprobación de la ley modificada porque impidió su promulgación en el Diario Oficial de la Federación, último paso para oficializar una normativa en México. Luego, la ley fue anulada completamente pues, la mayoría de los miembros de la SCJN consideró pertinente las impugnaciones realizadas y declaró inválidas las iniciativas del Plan B.
Lo acontecido con la reforma político-electoral no fue el único caso en el que la SCJN impidió la implementación de alguna iniciativa o ley avalada por el Congreso y el Poder Ejecutivo, otros ejemplos fueron: los cambios a la Ley de la Industria Eléctrica (LIE)[2] y el traspaso de la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena)[3]. Por tales motivos, el ejecutivo federal proclamó la necesidad de efectuar un Plan C, el cual consistiría en lograr un abrumador respaldo popular en los comicios de 2024, como último recurso para superar las contradicciones presentadas entre la SCJN y el oficialismo.
El nuevo proyecto, enmarcado en la estrategia política de Morena durante la campaña electoral de 2023-2024, buscaba asegurarle al partido y sus aliados las dos terceras partes de las cámaras legislativas durante las elecciones federales del 2 de junio. En virtud de ello, el oficialismo estaría en condiciones de aprobar reformas a la Constitución Política sin la necesidad de construir consensos con la oposición. Este nuevo plan no solo se limitaría a asegurar la mayoría calificada para avanzar con la reforma electoral, sino también para aprobar todos las modificaciones constitucionales impulsadas desde el oficialismo.
La reforma judicial: una propuesta de cambios estructurales dentro de la institucionalidad mexicana
El 5 de febrero de 2024, el exmandatario presentó su último grupo de propuestas de reforma ante el Congreso de la Unión, el cual consistía en un paquete de 20 reformas a la carta magna y otras leyes. Estas iniciativas estarían incluidas dentro del denominado Plan C y deberían ser los primeros proyectos aprobados por Morena y sus aliados si alcanzaban la mayoría calificada en el Congreso de la Unión, tras los resultados de las elecciones federales de 2024.
Entre las propuestas presentadas, la más controversial resultó ser la reforma al Poder Judicial. Esta se enmarca en el nivel federal, por lo que no influye directamente en los sistemas locales, ni en las fiscalías. Por un lado, la iniciativa reconoce la necesidad de modificar las estructuras de la justicia mexicana, cuyos organismos se encuentran dominados, en su mayoría, por los intereses políticos y económicos de la oligarquía nacional; y donde prácticas como la corrupción, la impunidad y el nepotismo son habituales. Por otro lado, su aprobación, proporciona un beneficio político para la consecución de la Cuarta Transformación; puesto que, durante la segunda mitad del sexenio de López Obrador, la SCJN se convirtió en el instrumento de la oposición para frenar las propuestas más radicales del gobierno.
La reforma al Poder Judicial propone la abrogación de 20 artículos de la Constitución Política. Entre los cambios más significativos se encuentran la elección de jueces, magistrados y ministros por voto popular; la nueva integración de la SCJN; la sustitución del Consejo de la Judicatura Federal; entre otros. Estos procesos iniciaron al día siguiente de la entrada en vigor del decreto con los cambios constitucionales, lo cual implica una renovación estructural inmediata del sector judicial.
En el actual funcionamiento del sistema judicial, el jefe de Estado mexicano postula a los ministros de la SCJN, los cuales deben ser ratificados por el Senado. En contraste, la reforma propone que los tres poderes presenten candidatos por igual, y que los mexicanos sean quienes elijan la composición del supremo tribunal a través del voto popular. De esta manera, se pretende nivelar la gran influencia del Poder Ejecutivo en la designación de los principales actores del Poder Judicial y democratizar el proceso.
Asimismo, la propuesta decreta que las campañas electorales de los jueces, magistrados y ministros tengan una extensión de 60 días, sin financiamiento y sin que los partidos realicen proselitismo. Esto evidencia la intención de despolitizar el proceso eleccionario judicial y separarlo de la correlación de fuerzas entre los partidos políticos con el objetivo de evitar el tráfico de influencias, el nepotismo, la complicidad, así como la falta de objetividad, la parcialidad y la dependencia en las futuras disposiciones de los miembros del aparato judicial.
De igual forma, esta iniciativa propone la reestructuración de la SCJN mediante la reducción del número de sus ministros de 11 a 9 integrantes y la disminución de sus mandatos de 15 a 12 años. También, prevé la eliminación de las pensiones vitalicias de los ministros, así como la rebaja de sus remuneraciones; estas no podrán ser mayores a las percibidas por el titular de la Presidencia de la República[4]. Asimismo, establece que todas las sesiones del Pleno de la SCJN serán públicas, con la finalidad de dotar de transparencia a los procesos de esta instancia judicial.
Respecto a la sustitución del Consejo de la Judicatura Federal[5], se crearían dos órganos independientes. Esto se debe a la falta de independencia del actual Consejo de la SCJN, pues la presidenta de la Corte es al mismo tiempo la líder del CJF, lo cual genera un conflicto de intereses e influye en la ineficacia de esta institución. Por un lado, se crearía un Órgano de Administración Judicial para manejar la cuestión operativa de este sector: los recursos y el presupuesto. Por otro lado, la disciplina del personal del poder judicial estaría a cargo del Tribunal de Disciplina Judicial, el cual tendría entre sus funciones la capacidad de sancionar e investigar a cualquier persona de la rama judicial ante denuncias por actos contrarios a las leyes.
Este grupo de medidas auspiciadas desde el Poder Ejecutivo y basadas en las experiencias tras su conflicto con el Poder Judicial tienen el objetivo, según el oficialismo, de alcanzar un sector judicial ajeno a intereses privados que: contribuya a combatir la impunidad; pueda ser vigilado para que no actúe al margen de la ley; sea más eficiente, austero y transparente; ostente mayor legitimidad democrática; proporcione una justicia más expedita; y propicie un mayor equilibrio entre los poderes.
Las reacciones de diferentes actores ante la posibilidad real de aprobar la reforma
Tras la promulgación de los resultados oficiales de las elecciones del 2 de junio, el oficialismo logró alcanzar la mayoría calificada en la Cámara de Diputados y quedó a tan solo un escaño de la misma en el Senado. Esto significó el éxito relativo del Plan C y por consiguiente, la posibilidad de dejarle a Claudia Sheinbaum el camino despejado durante su mandato para la aprobación del último paquete de reformas de López Obrador y el avance de la Cuarta Transformación.
Durante los meses de junio, julio y agosto la reforma al Poder Judicial de la Federación suscitó un debate controversial en torno a su pertinencia, así como las ventajas y desventajas de los cambios que propone. La elección democrática de los miembros del sistema federal de justicia devino en el tema más polémico de la iniciativa. En este punto, mientras que los promotores de la reforma destacan la democratización de la justicia, sus detractores hablan de cooptación política.
Desde la óptica de la oposición, el proyecto de reforma socava la independencia judicial y elimina contrapesos al gobierno. Esto se debe a que dada la correlación de fuerzas actual, la proposición de jueces por los tres poderes federales podría favorecer al oficialismo. Además, según su calificación, constituye un ejemplo de populismo judicial debido a la votación popular de ministros, magistrados y jueces. Por tal motivo, alertan sobre el riesgo de que personas sin perfil técnico o poca experiencia en el área, pero con carisma, sean las elegidas y se deban más a sus electores que a la impartición neutral de justicia. Si bien coinciden en que debe hacerse una reforma para cambiar al Poder Judicial tradicional, los juzgadores y el PRIAN[6] no intentan discutir este tema, ni presentan ninguna propuesta alternativa. En su lugar, concentran sus esfuerzos en mantener el statu quo imperante en consonancia con sus intereses económicos y políticos.
Ante las críticas sobre una probable parcialización de la justicia, el oficialismo señala que esto ha sido una realidad de su actual funcionamiento, favorecida por el sistema de privilegios construido por los partidos Acción Nacional y Revolucionario Institucional durante el periodo neoliberal y por los métodos de proposición a la membresía de la judicatura. Respecto a la elección democrática de los cargos judiciales, los impulsores de la reforma argumentan que, como alternativa, las candidaturas serán elegidas mediante un Comité de Evaluación, el cual garantizará la capacitación y experiencia de los postulados.
Desde el plano internacional, las presiones financieras contra México y las críticas hacia la reforma judicial han ido en aumento. El anuncio de los resultados del proceso electoral generó inestabilidad en los mercados bursátiles y una caída de la cotización del peso mexicano. Esto debido a la incertidumbre de los inversores respecto a la protección de su capital, el impacto en los juicios mercantiles y la confianza del mercado en la legalidad mexicana. Entidades financieras, como el banco de inversiones Morgan Stanley y la calificadora de riesgos Fitch Ratings, han lanzado recomendaciones de no invertir en acciones mexicanas, lo que ha generado inestabilidad en el ámbito de los negocios.
Por otro lado, desde los EE.UU., legisladores y funcionarios del Departamento de Estado han expresado preocupación por las contradicciones que puedan surgir entre la reforma judicial y los acuerdos suscritos en el T-MEC. Al respecto, el embajador estadounidense en México, Ken Salazar, comunicó que la reforma “pone en riesgo la democracia mexicana y amenaza la relación comercial entre ambos países”. Asimismo, el embajador canadiense, Graeme Clark, advirtió sobre la incertidumbre de los inversionistas canadienses ante los cambios judiciales. Estas declaraciones provocaron la reacción de López Obrador, quien las calificó como “una injerencia en los asuntos de México” y anunció una pausa en las relaciones con ambas embajadas.
La colusión entre la oposición tradicional y el Poder Judicial en la lucha contra la reforma
La inminente aprobación de la reforma desató diversas expresiones de rechazo por los sectores conservadores y los miembros del sector judicial. Entre estas, el paro indefinido de labores promovido por trabajadores del Poder Judicial desde agosto, al cual se sumaron jueces, magistrados federales, estudiantes y docentes de facultades de Derecho; así como, las marchas convocadas por figuras como Claudio X González[7] para defender los intereses de los jueces abiertamente identificados con el viejo régimen prianista. Estas manifestaciones se distinguen, por un lado, por la paradójica defensa de sectores juveniles a un poder del Estado caracterizado históricamente por el conservadurismo y, por otro, por la presencia de conocidas figuras de la oposición como Xóchitl Gálvez[8] y Margarita Zavala[9], la esposa de Felipe Calderón.
Si bien algunos medios de comunicación como Infobae, Contralínea y La Política Online enfatizaron en la inédita y sorprendente presencia de ocho de los once ministros de la SCJN en las movilizaciones, su apoyo a estas manifestaciones no es un acontecimiento extraño. De hecho, la presidenta de la Corte, Norma Piña, y el ministro González Alcántara Carrancá han sido asiduos a las manifestaciones convocadas por Claudio X González.
La alianza entre la oposición tradicional y la judicatura es tan estrecha y longeva que algunos como López Obrador y Fadlala Akabani[10] han considerado al Poder Judicial como un reducto del PRIAN. De hecho, el comportamiento faccioso de los miembros del sistema judicial ha sido el sello distintivo antes y después de la reforma de Ernesto Zedillo hace 30 años. Un ejemplo de ello son acontecimientos como el desafuero de López Obrador en 2005 pactado con Vicente Fox o la legitimación del fraude electoral de 2006.
Al mismo tiempo, tanto la huelga del sector judicial como las protestas constituyeron medidas desesperadas para influir en la opinión pública y frenar el proceso de aprobación de la reforma en el Congreso. Otras de las iniciativas emprendidas con el mismo fin incluyeron la manipulación de la ley para defender los intereses de los jueces. Un ejemplo de ello fue la suspensión del tratamiento legislativo de la reforma por parte de la jueza federal Martha Magaña mediante la acogida del amparo[11] de cuatro jueces de Chiapas.
Del Congreso de la Unión a los estados: el camino legislativo de la reforma judicial
Durante las dos primeras semanas de septiembre se desarrolló el proceso legislativo del proyecto de cambios, el cual comenzó en la Cámara de Diputados. El dictamen de reforma constitucional en materia judicial, aunque contó con la detracción de 135 legisladores, fue avalado por la mayoría calificada, 359 votos constituidos por el bloque oficialista. De igual forma, el bloqueo de accesos al Palacio Legislativo de San Lázaro protagonizado por los sectores contrarios a la reforma tampoco impidió la aprobación de la misma en una sede alterna.
Por su parte, en la Cámara de Senadores, el oficialismo necesitaba del voto favorable o la ausencia de un senador opositor[12] para aprobar la iniciativa. Por ello, el debate parlamentario estuvo caracterizado por una jornada intensa y convulsa. La sesión se desarrolló entre la misteriosa ausencia de un senador, traiciones partidistas, una insólita irrupción de manifestantes en el recinto legislativo, un cambio urgente de sede y denuncias de supuestas coacciones y chantajes por parte del oficialismo; las cuales no fueron sustentadas con evidencias.
Como antesala a la discusión de la enmienda, el grupo de 43 senadores opositores se había declarado cordón de contención contra las reformas constitucionales del oficialismo. Dicho pacto fue quebrado por el senador panista, Miguel Ángel Yunes, quien otorgó su apoyo favorable a la iniciativa. Aunque el voto de Yunes demostró la capacidad negociadora de Morena para lograr el apoyo de un opositor, este fue innecesario debido a que con los 85 legisladores oficialistas era suficiente para pasar la reforma, debido a la ausencia del senador de Movimiento Ciudadano, Daniel Barreda. Un hecho provocado, según la oposición, por la gobernadora morenista de Campeche, a quien acusaron de utilizar a la fiscalía del estado para arrestar al padre del senador Barreda, lo que motivó la ausencia de este en la votación. Finalmente, la reforma fue aprobada por 86 votos a favor y 41 en contra.
Una vez aprobada por el Congreso de la Unión, la reforma fue turnada a los estados, donde necesitaban la ratificación de al menos 17 de las 32 legislaturas locales. El paso de la iniciativa por estas instancias no suponía un riesgo para la aprobación de la reforma sino, era más bien un trámite pues, Morena cuenta con la mayoría en 23 de los 32 congresos estatales. En menos de 48 horas, 24 legislaturas habían refrendado los cambios constitucionales. Tras la publicación de la reforma en el Diario Oficial de la Federación, el INE será el encargado de organizar el proceso de elección de jueces, magistrados y ministros del Poder Judicial. Según la reforma, este estará dividido en dos etapas: el 1 de junio de 2025, se elegirán la totalidad de ministros de la SCJN, y renovará la mitad de magistrados y jueces federales, mientras que, la parte restante de los cargos será electa en las elecciones de 2027.
Apuntes finales
Si bien esta reforma constituye una respuesta a parte de las exigencias populares, se debe tener en cuenta que sus estipulaciones no son suficientes para solucionar las deformaciones estructurales del Poder Judicial mexicano. Se hace necesaria una estrategia que abarque los peldaños de los sistemas locales y estatales, donde son tratados la mayoría de asuntos que conducen a la población a interactuar con las instancias judiciales. Por tanto, esta iniciativa se debería complementar con una reforma a las fiscalías, transformaciones en las policías municipales y la resolución de los reclamos de la ciudadanía con respecto a la seguridad pública, lo que condicionará cambios profundos en el acceso y la impartición de justicia a nivel nacional. Aunque el oficialismo ha manifestado que estos cambios serían realizados en una segunda etapa, la efectividad de la reforma aprobada será el indicador final de la pertinencia de profundizar el proceso de reforma de este sector.
Los acontecimientos en torno a la reforma judicial demuestran la resistencia de los partidos opositores y sus sectores afines a modificar el statu quo y el sistema de privilegios construido durante los gobiernos del PRI y el PAN. Mientras que, para Morena y sus aliados, la aprobación de la misma implica una renovación estructural del sistema federal de justicia que se alinea con los cambios políticos y sociales generados durante los últimos años y una profundización del proceso de la Cuarta Transformación. Asimismo, la ratificación de esta iniciativa marca el inicio de una legislatura favorable para el oficialismo, en la cual se podrían aprobar todas las propuestas legislativas impulsadas por el gobierno de Claudia Sheinbaum. El impacto positivo o negativo que conlleve la implementación de las disposiciones de la reforma judicial tendrá una repercusión crucial para la coalición oficialista y los resultados de las elecciones de medio término, a desarrollarse en 2027.
Referencias bibliográficas
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[1] Es un proyecto de nación basado en desmontar el sistema neoliberal mexicano, erradicar la corrupción y mejorar las condiciones de vida de los más desfavorecidos mediante reformas constitucionales, una mayor intervención del Estado en la economía y el desarrollo de programas sociales.
[2] Los cambios a la LIE favorecían la presencia de la estatal Comisión Federal de Electricidad (CFE) en el mercado energético y relegaba la participación de empresas privadas.
[3] Esta transferencia fue revertida bajo los argumentos de que una institución de seguridad pública, como la Guardia Nacional, debe tener un carácter civil y, por tanto, no puede ser administrada por las Fuerzas Armadas.
[4] En el 2024, cada ministro percibe alrededor de 314,499 pesos mensuales, mientras que el presidente recibe aproximadamente 155,000 (Romero, 2024).
[5] Actual órgano encargado de la labor administrativa, la supervisión y la vigilancia de las acciones del Poder Judicial.
[6] Es un acrónimo utilizado en México para referirse a la alianza entre el Partido Revolucionario Institucional y el Partido Acción Nacional.
[7] Es un magnate mexicano, conocido por su papel como fundador de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad. Su papel como figura central de la oposición lo ha llevado a ser denominado “líder moral del PRIAN”. Es visto por el oficialismo como un defensor de intereses corruptos y minoritarios en el país.
[8] Política mexicana candidata a la presidencia en 2024 por la coalición PAN-PRI-PRD.
[9] Política y abogada mexicana, ex primera dama de México y candidata independiente a las presidenciales de 2018. Actualmente, se encuentra asociada al PAN.
[10] Político, empresario y sociólogo mexicano conocido por su trayectoria en el ámbito público. Ha sido miembro del PAN y del Morena. Secretario de Desarrollo Económico de la Ciudad de México durante la gestión de Sheinbaum y columnista en medios nacionales.
[11] Presentar un amparo a una ley en México significa solicitar a un juez que declare inconstitucional una norma que se considera lesiva a los derechos humanos o garantías individuales, protegiendo así el interés del solicitante.
[12] Esto se debe a que la mayoría calificada es una proporción aplicable al número de legisladores presentes en la sala.
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