Referéndum en Ecuador: gato por liebre

Publicado en la sección Punto de Vista del Observatorio Político sobre América Latina y el Caribe del Instituto Superior de Relaciones Internacionales "Raúl Roa García".

El Ecuador desarrolló un proceso de consulta popular el pasado 21 de abril, en un contexto marcado por la elevación de los niveles de inseguridad pública, la polarización política y las dificultades económicas. Dicho proceso consultó a la ciudadanía ecuatoriana sobre dos asuntos fundamentales para la agenda gubernamental: el rumbo que debería asumir el país en materia de enfrentamiento a la criminalidad (9 preguntas) y la aprobación del arbitraje internacional y los contratos por hora (2 preguntas), dos reformas económicas de importancia estratégica para el actual gobierno. Los resultados expresaron una respuesta positiva hacia las preguntas vinculadas con el enfrentamiento al crimen organizado y la corrupción, y un rechazo a las de índole económico. De este modo, el resultado de la consulta reflejó, por un lado, el apoyo de la población a la estrategia de mano dura contra la violencia y la corrupción y, por el otro, que el presidente Noboa no logró, con la consulta popular, pasar gato por liebre a los ecuatorianos.

Antecedentes

Tras la salida del poder de Rafael Correa en 2017, el Ecuador ha vivido una situación de creciente inseguridad e inestabilidad política. Durante el gobierno de Lenin Moreno, primero, y el de Lasso, que lo sucedió, el país registró cifras récord de asesinatos, asaltos y extorsiones, al tiempo que las fuerzas del crimen organizado aprovecharon los cambios en el contexto nacional e internacional para escalar cualitativamente en sus niveles de organización, fuerza e influencia. Además, la creciente polarización política generó fuertes problemas de gobernabilidad, que condujeron a la inacción estatal y, con ella, a la acentuación de la crisis de seguridad. Todo ello ocurrió en un período en que los índices de pobreza y desigualdad crecieron de forma galopante en la nación, agravando las condiciones que favorecen el desarrollo de ambientes marginales, la falta de oportunidades y el incremento de la criminalidad.

Con vistas a enfrentar esta situación, se aplicaron tímidas políticas tradicionales de seguridad, que resultaron ser inefectivas. Ambos gobiernos se mostraron incapaces de desplegar estrategias exitosas en esta materia, lo que aceleró el desarrollo del crimen organizado. Esto estuvo condicionado, en gran medida, por el conflicto entre el ejecutivo y el legislativo. La disonancia entre ambos poderes imposibilitó, tanto a Moreno como a Lasso, adoptar políticas efectivas contra la criminalidad. En ello incidió el hecho de que las iniciativas gubernamentales afrontaban trabas y, en no pocas ocasiones, fueron objetadas por el atomizado espectro político del parlamento ecuatoriano. Por otra parte, la constante persecución judicial que sufrieron figuras políticas de la izquierda ecuatoriana, contribuyó a erosionar la credibilidad de las instituciones públicas, profundizando la ya compleja brecha entre las fuerzas políticas del país.

En este contexto, y aprovechando la poca efectividad de las políticas impulsadas desde el Estado, las bandas criminales desarrollaron un proceso de transnacionalización. Este fenómeno ocurrió como resultado de la asociación con organizaciones narcotraficantes extranjeras asentadas en el territorio del país y que forjaron sistemas de alianzas con el crimen local. De este modo, los “capos” ecuatorianos obtuvieron del narcotráfico internacional protección, financiamiento, contactos y experiencia, tanto en el trazado de redes de corrupción, como en el enfrentamiento a las fuerzas estatales.

Este proceso tuvo lugar en un contexto internacional caracterizado por la inestabilidad política en Perú y la flexibilización del enfrentamiento al narco en países vecinos. Ejemplo de esto último fue el fin de la guerra contra el narcotráfico en México y los acuerdos de paz, y posterior política de paz total, en Colombia. Tras el complejo período de la pandemia del Covid-19, el Ecuador se convirtió en el principal centro de distribución internacional de la droga producida en América del Sur. Esta droga es trasladada por mar desde puertos ecuatorianos hasta los lugares de consumo, siendo Centroamérica, Estados Unidos y Europa los principales destinos.

El fenómeno Noboa: un capítulo ecuatoriano del neopopulismo de derecha

En una contienda electoral marcada por la violencia y el asesinato de uno de los aspirantes a la presidencia, Ecuador eligió a Daniel Noboa como su nuevo presidente en diciembre de 2023. El nuevo mandatario se había presentado como un dirigente moderado, equidistante y dispuesto a enfrentar el crimen con políticas de “mano dura”. En el debut de su gobierno, y con el objetivo de consolidar esa imagen, el nuevo presidente pactó a nivel parlamentario con el partido Revolución Ciudadana (RC), principal fuerza de la oposición, y convocó, para abril de 2024, a un nuevo referéndum constitucional y consulta popular, con los que, al igual que Lasso, buscaba afianzar su agenda y ganar legitimidad.

Para el mes de enero de 2024, la situación de criminalidad en el país experimentó una fuerte escalada, provocada por la fuga de la cárcel de uno de los principales cabecillas del crimen organizado. Ello desencadenó una ola de violencia sin precedentes en las calles ecuatorianas, con enfrentamientos directos entre las bandas criminales y las fuerzas del Estado. Ante este escenario, el gobierno de Noboa decretó estado de sitio en todo el país y declaró el estado de conflicto armado interno, catalogando a las organizaciones criminales como grupos terroristas.

Mediante una fuerte militarización de las calles, un accionar más severo por parte de las fuerzas de seguridad, un reforzamiento de la seguridad carcelaria y una fuerte ofensiva mediática, las líneas de discurso del presidente Noboa fueron sufriendo una fuerte transformación hacia un estilo más agresivo con tonos justicieros. Se hace así más evidente un discurso populista de derecha con el que se refiere de la misma forma tanto a los sectores políticos que se le oponen como a los criminales organizados, singularizando de forma maniquea el panorama político y social del país. Por este camino, y atendiendo a su relativa falta de carisma político, su imagen descansa cada vez más sobre el manejo inteligente de las redes sociales y el control de los grandes medios privados, quedando en un segundo plano su actividad discursiva personal.

Como parte de esta estrategia de presentación de una imagen mesiánica y justiciera, el gobierno de Noboa ordenó el asalto policial a la Embajada de México en Quito, presentándose a sí mismo, de manera mediática, como un dirigente audaz y valiente, que no dudaba, en aras de cumplir la ley ecuatoriana, en desarrollar acciones radicales y arriesgadas. En la misma línea populista, a una semana del referéndum y ante la emergencia de una crisis en el sector energético, el mandatario simplificó la problemática, acusando a sus opositores de ser los responsables de la situación. Por este camino, solicitó la renuncia de la ministra de energía, anunció que el Estado sufragaría la mitad de los costos de la electricidad residencial durante el mes de abril y atacó al correísmo, ordenando investigaciones por sabotaje contra varias figuras de gobiernos anteriores. En este contexto, Noboa llegó a identificar, en un solo eje, a los causantes de la crisis energética, a quienes se beneficiarían políticamente de la victoria del “No” en la consulta popular, y al crimen organizado.

Es en este escenario que el gobierno de Noboa enfrentó la consulta popular con una situación interna marcada por la criminalidad, la persecución mediática y judicial a las fuerzas progresistas, y la profundización de la brecha entre los actores de la política nacional. El resultado de la consulta, por su parte, arrojó, como ya se ha dicho, un respaldo popular a las 9 preguntas relacionadas con el endurecimiento de la política de seguridad, mientras que las preguntas de carácter económico, referentes al arbitraje internacional y los contratos por horas, fueron rechazadas. Tras este resultado, todas las fuerzas políticas manifestaron que habían vencido la contienda, lo cual enrareció aún más el ambiente político ecuatoriano.

En términos de seguridad, la consulta aprobó realizar modificaciones a la Constitución y al sistema legal ecuatoriano en varios aspectos. Así, se permitirá el apoyo a la policía por parte del personal de las Fuerzas Armadas; la extradición de ciudadanos ecuatorianos al exterior; el endurecimiento de control de armas; se incrementarán las penas a los criminales; los presos estarán obligados a cumplir totalmente sus penas sin derecho a fianzas o reducciones; se penalizará el porte de armas sin documentación; se permitirá el uso por parte de la policía y las fuerzas armadas del armamento decomisado; y el Estado obtendrá la propiedad sobre los bienes de origen ilícito.

Como resultado de las medidas aprobadas por el referéndum, el país andino avanza en la militarización de la seguridad pública. Este proceso, si bien puede traer buenos resultados en materia de enfrentamiento al crimen organizado, involucra a los cuerpos militares ecuatorianos en misiones internas, para las cuales no han sido formados ni capacitados. Además, otorga responsabilidades políticas y coloca al estamento militar en una posición de fuerza, que podría traer consecuencias directas para los derechos humanos y el orden institucional en el país.

Es válido señalar que en una situación de criminalidad sin precedentes como la que vive Ecuador, sería lógico esperar una contundente victoria para cualquier fuerza política que abogue por un enfrentamiento frontal o de “mano dura” al crimen organizado. En esta coyuntura, los votantes no manifiestan una postura ideológica en las urnas, por el contrario, son movidos por un instinto elemental de conservación, lo cual ha sido aprovechado de forma inteligente por los neopopulismos emergentes de la derecha internacional. Esto explica que todas las propuestas en materia de seguridad alcanzaran niveles de aprobación superiores al 60%, siendo en varios casos superiores a las 2/3 partes de los votos.

Por tales motivos, sería ingenuo pensar que Noboa goza de iguales niveles de aprobación que las preguntas con las que ganó la mayor parte del escrutinio. Si bien el nuevo dirigente del país ha venido ganando popularidad rápidamente durante su gestión, los resultados del referéndum muestran que la oposición aún cuenta con un importante capital político. Además, la popularidad del presidente dependerá, en gran medida, de los resultados que logre alcanzar en materia de seguridad en el corto plazo, por lo cual, si bien parte con ventaja, parece ser que aún es pronto para asegurar su reelección. No obstante, el triunfo de su postura en la mayoría de las preguntas escrutadas le garantiza innegablemente una victoria y fortalece su posición de cara a las elecciones de 2025.

Por otro lado, las dos cuestiones económicas, en las que la oposición centró su campaña por el “NO”, resultaron en un enorme revés para Noboa. Esto se explica por la percepción popular de que dichas medidas perjudican los intereses de las mayorías. Además, porque, por primera vez en años, la Revolución Ciudadana y los líderes indígenas lograron aunar esfuerzos para focalizar una estrategia opositora única.

En el caso de la pregunta referente a los contratos por horas, buscaba reformar la Constitución y el Código del Trabajo para legalizar dicha modalidad de contratación. El gobierno alegaba que esto promovería el desarrollo del empleo formal, un viejo problema de la sociedad ecuatoriana, en la que el 55% de los empleos son informales. Sin embargo, desde el lado de los trabajadores existía el temor de que este tipo de contratos trajera más precarización laboral y vulnerara los derechos individuales y colectivos de los trabajadores.

En el inciso D de la consulta se proponía la posibilidad de que Ecuador volviera a aceptar los arbitrajes internacionales en cualquier jurisdicción. El ejecutivo aducía que la pregunta tenía como objetivo proporcionar una mayor seguridad jurídica y atraer inversiones extranjeras, confiando en la seriedad y apego al derecho por parte de los tribunales internacionales de arbitraje, de los cuales el país salió en 2008 con amargas experiencias. Para ello, se proponía modificar el artículo 422 de la Constitución e incluir el arbitraje internacional como un instrumento legal para la resolución de conflictos. Por otro lado, la oposición a la medida por parte de sectores de la izquierda tuvo como bases la protección de la soberanía jurídica del Estado, la prevención de riesgos financieros significativos y la preocupación por los posibles efectos negativos de los cambios en las regulaciones contractuales y comerciales[1].

Ambas preguntas de carácter económico eran las más importantes para el gobierno de Daniel Noboa, el cual pretende impulsar una agenda neoliberal en el país andino. Por este motivo, la derrota en estos incisos del referéndum significa un duro golpe para los objetivos estratégicos del gobierno, formulados en función de los intereses de la oligarquía ecuatoriana, estrechamente vinculada a las empresas transnacionales. Así, el ejecutivo sufrió un duro revés en la que fue su principal apuesta en la consulta. No obstante, en una jugada populista y con vistas a capitalizar la aprobación de los temas de seguridad, el ejecutivo ha presentado el resultado del referéndum como una victoria total, intentando restar importancia a las preguntas económicas de cara a la opinión pública.

Para la oposición, especialmente para Revolución Ciudadana, la victoria del Sí en las preguntas de seguridad no representa una sorpresa. No obstante, haber vencido de manera abrumadora en las interrogantes económicas es un triunfo de gran importancia para la izquierda ecuatoriana. Con ello, garantizan la continuidad de logros sindicales y defienden la soberanía económica del país, herencia viva del mandato de Correa. Sería oportuno destacar que, de este modo, se fortalece el papel de Revolución Ciudadana como voz líder de la oposición y la formación política logra mantener un nivel de legitimidad de cara a la ciudadanía, a pesar de sus problemas internos, la guerra mediática y la persecución judicial de la que es víctima.

De esta forma, todas las formaciones políticas ecuatorianas ganan y pierden en esta consulta popular. Noboa y su gobierno obtienen capital político y consolidan una imagen que podría servirles de cara a la reelección, pero los principios económicos neoliberales sobre los que basan su proyecto de país han quebrado electoralmente. Así, han recibido una severa derrota en las preguntas que con mayor fuerza definen sus intereses, motivo por el cual podría considerarse que han obtenido una victoria pírrica, al igual que el correísmo. Este último, si bien consiguió mantenerse vivo y recuperar fuerzas ante la emergencia de nuevos liderazgos de derecha, al promover el “No” en temas de seguridad, se apartó peligrosamente de la línea defendida por la mayoría de los ecuatorianos, lo que podría resultarles costoso en términos políticos en el mediano y largo plazo.

Como resultado del referéndum, cabría esperar una escalada en las tensiones entre las fuerzas políticas ecuatorianas, que potencialmente podría afectar, nuevamente, la estabilidad y la gobernabilidad del Estado. Todo parece indicar que el gobierno de Noboa buscará proyectar de manera creciente un estilo político y un discurso populista, con vistas a ganar apoyo popular para mantenerse en el poder. Ello toma especial relevancia luego de que, con el referéndum, quedaran expuestas sus principales debilidades de cara a la población: las posturas neoliberales, las cuales han perdido credibilidad ante la ciudadanía luego de los fallidos gobiernos de Moreno y Lasso. De este modo, la oposición al discurso neoliberal podría convertirse, potencialmente, en un importante nicho para el correísmo y las demás fuerzas de izquierda. Al mismo tiempo, las fuerzas progresistas, que viven una crisis existencial, podrían retomar fuerzas de su victoria parcial y buscar reinventarse, con vistas a seguir siendo una opción clara de cara a las elecciones de 2025.

Referencias

El Universo. (2024, Abril 21). Resultados de la Consulta Popular y Referéndum 2024

Ecuavisa. (2024, Abril 21). Resultados de la consulta popular y referéndum 2024

Statista. (2024). Resultados del referéndum en Ecuador 2024

Le Grand Continent. (2024, Abril 6). Ecuador: «Lo que ha hecho Noboa es extremadamente  grave», una conversación con el ex Canciller ecuatoriano Guillaume Long

Meythaler & Zambrano Abogados. (2024, Abril 19). Análisis del Referéndum y Consulta Popular  en Ecuador 2024

Wambra Medio Comunitario. (2024, Abril 18). Claves para entender la Consulta Popular y el  Referéndum 2024

[1] Para 2024, se estimaba que Ecuador podría tener que pagar USD 2.424 millones por arbitrajes internacionales debido a fallos pendientes de resolución que podrían ser adversos para el país.