Diagnóstico de la situación político-social: claves de la gobernabilidad (Documento de trabajo)

Imagen tomada de Prensa Latina

Este trabajo forma parte del Dossier "La China actual"

Introducción

El término gobernabilidad se ha empleado para hacer referencia a cuestiones diversas y a veces inconexas, que varían según el autor, el momento y las circunstancias. Ello, unido a su uso como sinónimo de gobernanza, lo convierte en un concepto en ocasiones ambiguo, difuso y manipulable, que limita su utilidad para el análisis político.

A los efectos del presente diagnóstico se entiende por gobernabilidad la cualidad y probabilidad de un sistema sociopolítico de ejercer el poder para procesar y aplicar institucionalmente decisiones políticas efectivas, que comprometan al conjunto de una sociedad. Remite, por tanto, a la actuación eficaz de las instituciones de gobierno en un espacio determinado, de modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante obediencia cívica del pueblo.

Por otra parte, se emplea el término gobernanza para aludir a las reglas del juego dentro de un sistema concreto. Se trata de la pauta o estructura que emerge de un sistema sociopolítico como resultado conjunto de las interacciones de todos los actores intervinientes. Concierne a la estructura institucional de la acción política, tanto en el gobierno como en los actores de la sociedad civil.

En consecuencia, el análisis de la gobernabilidad de la República Popular China implica el de su gobernanza, o lo que es lo mismo el estudio del conjunto de sus actores, expectativas, conflictos, estructuras y el proceso de interacción entre ellos. Con el presente trabajo nos proponemos determinar cuáles con los determinantes institucionales de la capacidad de formulación e implementación de políticas del gobierno chino. Para ello se profundizará en la articulación entre las reglas del juego del sistema político chino, la interacción entre sus actores estratégicos y la capacidad del sistema para reforzarse a sí mismo; traduciendo las demandas o preferencias ciudadanas en políticas efectivas.

Estado de Derecho, democracia y cuestiones sociales en la China actual

La República Popular China vive un momento crucial de la reforma caracterizado por el cambio en su modelo de desarrollo, que se espera que vaya acompañado de una transformación cualitativa que afiance la soberanía del proyecto chino. Esta tarea tan abarcadora como colosal y compleja debe ser implementada sin perder de vista la preservación de la estabilidad interna.

El XX Congreso del Partido Comunista de China (PCCh), celebrado del 16 al 22 de octubre de 2022, ratificó la firme voluntad de avanzar en la culminación de la construcción integral de un poderoso país socialista moderno bajo la dirección del PCCh. La preservación del socialismo con características chinas basado en la preeminencia indiscutible del Partido Comunista se ratifica como uno de los intereses vitales no negociables del proyecto chino. Por su parte, el denominado sueño de la revitalización nacional se cimentará en un modelo propio en armonía con la cultura y la historia chinas, como parte de un rearme, que persigue ocupar cierto vacío ideológico y espiritual tras décadas de reforma y apertura (Arnal, 2019). Este proceso se centrará en la profundización de las variables conocidas y estará liderado por un partido cohesionado, con una militancia altamente virtuosa y comprometida tanto con los valores éticos como con la voluntad de servicio a los intereses supremos del país (Xi, 2022).

En este escenario la reelección de Xi Jinping como Secretario General, el primero nacido tras la fundación de la República Popular, da continuidad a la introducción en los estatutos del Partido de su condición de núcleo del PCCh y la posición rectora de su pensamiento sobre el socialismo con peculiaridades chinas de la nueva era . De esta forma se consolidan la centralización y concentración de poder en sus manos, como líder fuerte que aportará certezas en la difícil conducción de este proceso.

Con el pensamiento de Xi Jinping se pretende complementar las ideas de Mao Zedong y Deng Xiaoping, como tercera fase en el desarrollo político de la nueva China. Cuenta para ellos entre sus elementos distintivos con mantener las intenciones originales del PCCh, a la vez que se persigue la felicidad del pueblo y la “renovación de la nación china” (El blog de Cuba en China, 2021). Siguiendo esta dirección se identifica una nueva contradicción principal en la confrontación entre la demanda social y un desarrollo desequilibrado y no sostenible. Su superación demanda no solo un nuevo modelo socioeconómico, sino la articulación de un sistema político que siente las bases de una nueva legitimidad del PCCh. Dicha legitimidad no debe basarse en el distante hecho revolucionario o en el menguante crecimiento de las décadas precedentes, sino en la observación de un ordenamiento jurídico que asegure la perennidad de su hegemonía como pilar estructural de una mejor gobernanza, adaptada a la sociedad y al mundo del siglo XXI (Arnal, 2019).

En consecuencia, la RPCh continúa apostando por la promoción del rule of law (O’Donnell, 2007), entendido como el “imperio de la ley del socialismo con peculiaridades chinas” y la construcción de un “Estado de Derecho socialista” (Xi, 2022, p. 34). En el caso de China esta política no constituye una manifestación del conocido Estado de Derecho liberal. Por el contrario, se inserta en una reforma política abarcadora basada en la institucionalización como elemento legitimador que no resulta de un proceso de democratización al estilo liberal occidental (Pan, 2006).

Aunque la política del “imperio de la ley” se inició en la década de los 80 como una reforma legal para establecer un sistema jurídico viable, mantener el orden público y facilitar la aplicación estricta de la ley por el gobierno, la misma ha trascendido a lo político para trasformar la forma de gobierno del país . La celebración del XIX Congreso del PCCh (2017) ofreció un impulso decisivo a la promoción del “Estado de Derecho” y el desarrollo de la legalidad como mecanismos para perfeccionar la gobernabilidad del partido y el Estado chino (Pereira Hernández, 2022). Su inclusión en el informe del XX Congreso confirma la apuesta de Beijing por “el imperio de la ley” como estrategia política de desarrollo (Pan, 2006) que persigue institucionalizar el marco jurídico chino, la implementación de pesos y contrapesos en el sistema político, el incremento de la responsabilidad del gobierno (accountability) y de la participación directa no electoral de los ciudadanos (Francescon, 2012).

En el caso de China esta reforma política comprende transformaciones en la esfera legislativa, con énfasis en la producción normativa; en el área administrativa enfocadas en la actuación de conformidad con la ley; así como en el ámbito judicial, de divulgación jurídica y ampliación de servicios legales para elevar la conciencia social y proteger los derechos de los ciudadanos. En correspondencia con lo anterior los avances en la construcción de un “Estado de derecho socialista” (Xi, 2022) pueden apreciarse en la institucionalización del sistema de liderazgos, el incremento de la responsabilidad de sus funcionarios y la aplicación de los derechos fundamentales de los ciudadanos (Francescon, 2012).

No debemos ignorar que el efecto del fortalecimiento de la posición de Xi Jinping a nivel central en el liderazgo colectivo que ha caracterizado a la política china de las últimas décadas. Sin embargo, a pesar de los cambios ocurridos, ello no excluye, al menos de momento, la necesidad de consenso en lo que a las decisiones importantes se refiere (Ríos, Dos tipos de “autoridad” en el PCCh. , 2022). En otro orden, se evidencia una mejoría en la regulación normativa de los ámbitos de decisión y el criterio de elección de los principales funcionarios se basa cada vez más en el principio “meritocrático”. Igualmente, el mantenimiento y la aplicación de la Constitución de 1982 por las nuevas generaciones de líderes constituye un avance en la institucionalización del sistema de toma de decisiones y en los organismos estatales .

La piedra angular de la reforma política china se ubica en el terreno de la accountability del gobierno y la administración pública, en torno a la cual se desarrolla buena parte del debate sobre la legitimidad del sistema político del gigante asiático. En el caso de Beijing esta responsabilidad es esencialmente horizontal y presupone la existencia de instituciones estatales para emprender acciones que van desde los controles rutinarios hasta las sanciones propiamente jurídicas o la impugnación de actuaciones u omisiones de otras instituciones del Estado que puedan calificarse de ilícitas (Marshall, 1998, p.99). Su efectividad depende del marco jurídico que permita el control interestatal y la autonomía de las agencias estatales que propicien el funcionamiento de una red de instituciones autónomas interconectadas. En tal sentido, Beijing ha incrementado la transparencia y el control popular no solo en el ámbito de la lucha contra la corrupción, sino en la gestión gubernamental en su conjunto con una creciente participación en este sentido de los medios de comunicación.

En estrecha relación con lo anterior se encuentra la revisión y perfeccionamiento del sistema jurídico chino que comprende tanto la reforma normativa y judicial, como la creación de instituciones de control y de denuncia por parte de la ciudadanía. Algunas de las medidas tomadas en este sentido son la regulación e implementación de comités de control legislativo, comités de supervisión, comités disciplinarios para el PPCh, procedimientos de reconsideración administrativa interna, sistemas de “cartas y visitas” para denunciar actos de corrupción, mayores funciones y roles de los congresos populares, de la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino y de la Asamblea Popular Nacional, la implementación de audiencias públicas para que los ciudadanos puedan escuchar a los funcionarios, de ventanillas únicas para una mayor fluidez de los requerimientos ciudadanos, entre otros (Francescon, 2012).

En el terreno jurídico la reforma se ha encaminado cada vez más a la resolución de los conflictos derivados de abusos de poderes locales, políticos o económicos (Pereira Hernández, 2022) para reforzar la gobernabilidad. En este sentido subsisten dificultades en materia de conocimiento por la población de sus derechos, remuneración de los magistrados para prevenir la corrupción, entrenamiento de operadores del Derecho, el establecimiento de estándares profesionales similares para jueces, fiscales y abogados; todas las cuales lastran la creación y aplicación de normas para la aplicación de los derechos fundamentales.

En síntesis, puede afirmarse que la concepción china del rule of law se desmarca de su comprensión tradicionalmente vinculada a la democracia electoral y se desarrolla asociada al principio de legalidad como primacía de la ley por sobre las decisiones del poder público. Este enfoque se encamina a la conformación de un marco jurídico respetado tanto por los ciudadanos como por el Estado, que garantiza cierto nivel de seguridad jurídica.

En consecuencia, no se avizora que la dirigencia china pretenda poner en marcha transformaciones hacia una democracia electoral al estilo occidental. Por el contrario, se percibe un claro énfasis en la conformación de una vía propia asentada en las “singularidades chinas” y la construcción de una democracia “básica”.

En ocasión del XX Congreso del PCCh Xi Jinping señaló que la “democracia popular de proceso completo” es la característica definitoria de la democracia socialista y constituye una democracia “amplia, auténtica y eficaz” (Xi, 2022, p.31). Este concepto había sido propuesto por el propio Xi en noviembre 2019 durante visita al subdistrito de Hongqiao, en Shanghai (CGTN, 2022) y posteriormente abordado por él en una conferencia central sobre el trabajo relacionado con los congresos populares, en octubre de 2021 en Beijing, donde afirmó que «la democracia china es integral en su contenido, fluida en su proceso y rica en su variedad de formas». Esta idea fue igualmente desarrollada en el libro blanco “China: democracia que funciona” en diciembre de 2021 (Libro blanco “China: democracia que funciona” , 2021).

Esta democracia popular de proceso completo, que se ha convertido así en un aspecto importante del socialismo con peculiaridades chinas para la nueva era, se presenta como una creación del PCCh en su ejercicio de dirigir al pueblo para buscar, desarrollar y realizar la democracia en un país con las dimensiones de la República Popular (Wang, 2021). Se trata de un modelo de democracia socialista que a decir de la dirigencia china abarca todos los aspectos del proceso democrático – elecciones, toma de decisiones, gestión y la supervisión – y todos los sectores de la sociedad. El sistema de mecanismos y procedimientos que la conforman integra la democracia electoral y la democracia consultiva, con distintivas características chinas. Incluye elecciones, consultas, toma de decisiones, gestión y supervisión democráticas; e integra la democracia orientada al proceso con la democracia orientada a los resultados, la democracia procedimental con la democracia sustantiva, la democracia directa con la democracia indirecta y la democracia popular con la voluntad del Estado.

A decir del presidente Xi la democracia popular de proceso completo se diseña para la inclusión, mediante la amplia implicación del pueblo, situado en el núcleo de todas y cada una de las políticas. En correspondencia, China alentará la participación ordenada de los ciudadanos en los asuntos políticos y garantizará su capacidad para tomar parte en elecciones democráticas, consultas, toma de decisiones, gestión y supervisión de acuerdo con la ley, para lo que la directiva china se propone mejorar el sistema de información pública, ampliar los canales de participación ordenada de los diversos colectivos y garantizar al pueblo la gestión legal de los asuntos públicos y de las obras de beneficio común (Xi, 2022, p. 32).

La democracia “con características chinas” presupone un sistema de congresos del pueblo, la cooperación multipartidista y la consulta política bajo el liderazgo del Partido en los diversos niveles del Estado (Xinhua, 2016). La Constitución vigente establece que la Asamblea Popular Nacional (APN) es el órgano supremo del poder del Estado. Junto a su Comité Permanente y las asambleas populares locales, a través de las cueles el pueblo ejerce el poder de administración, estas instituciones perfilan el modelo de gobernanza en todo el proceso y proporciona la base primordial para su aplicación (Sun, 2022).

En marzo de 2021 la cuarta sesión de la XIII APN aprobó la Ley Orgánica de la Asamblea Popular Nacional de China, que estipula que “la APN y su Comité Permanente deben defender la democracia en todo el proceso, mantener estrechos lazos con el pueblo, solicitar el consejo y las sugerencias del pueblo, expresar plenamente la voluntad del pueblo y salvaguardar los derechos e intereses del pueblo”. También exige a los diputados de la APN que desempeñen plenamente su papel en la democracia en todo el proceso.

Por su parte, la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino (CPPCC) constituye la plataforma para la cooperación multipartidista, la materialización de la democracia consultiva y de las buenas prácticas de gobernanza, así como los modelos de autonomía étnica regional y autogobierno a nivel comunitario. Con la apuesta por la unidad del PCCh se persigue potenciar el papel de la democracia consultiva socialista a través de un enfoque coordinado, que garantice una amplia participación de los diferentes partidos y represente mejor la voluntad del pueblo, proteja sus derechos y liberar plenamente su potencial para crear (Xi, 2022, p.32).

El modelo de reuniones deliberativas anuales de la Asamblea Popular Nacional y de la Conferencia Consultiva Política ofrece visibilidad a los asuntos debatidos, previsibilidad respecto al proceso legislativo, posibilidad de planeamiento, acompañamiento de las políticas previamente aprobadas y de reclamaciones claras que repercuten en la ejecución del Plan Quinquenal en vigor (Xinhua, 2016). El gobierno ha hecho un llamado a que en todo el país se exploren mecanismos innovadores para asegurar que se escuchen las opiniones del pueblo en temas que van desde las grandes decisiones políticas y económicas, tales como la formulación de los planes de desarrollo económico y social locales y nacionales, la preparación de los presupuestos fiscales y la supervisión de su aplicación, hasta la gestión de la propiedad comunal, la orientación sobre la clasificación de los residuos domésticos y otros asuntos sociales más específicos (Xi, 2022).

En otro orden, el modelo chino favorece la continuidad de las políticas del Estado con una visión a largo plazo. El PCCh actúa basándose en la acumulación de las experiencias del pasado y las adapta, gradualmente, a los nuevos desafíos. Cada nuevo liderazgo partidista suele hacer aportes a la gobernabilidad, que son incorporados al ideario del partido. De esta forma se minimizan las posibles rupturas radicales en cada nueva gestión. Esto repercute en la gobernabilidad del Estado y permite el planeamiento a largo plazo. El PCCh ha puesto énfasis en el planeamiento político basado en principios científicos (Xi, 2022, p.34), que favorezca la toma decisiones fundadas en datos variados que son analizados estadísticamente para obtener un retrato más fiel de la realidad que se quiere analizar, con lo que las decisiones se adopten sobre bases más racionales y protegidas de riesgos.

Siguiendo este patrón, durante la pasada década la RPCh ha realizado importantísimas inversiones en la esfera tecnológica y ambiental. Asimismo, China se ha convertido en el único país del mundo en desarrollo que logró pasar de un Índice de Desarrollo Humano (IDH) bajo a alto. En los últimos 40 años más de 700 millones de personas han salido de la pobreza extrema, que se erradicó en 2020 y ha mejorado los ingresos per cápita de la población, multiplicó las inversiones en salud, educación, vivienda, etc. (Ríos, 2021).

Sin embargo, lo social continúa siendo una asignatura pendiente, que hoy experimenta las consecuencias de descuidos pasados, especialmente en las décadas de los 80 y 90. A pesar de los avances logrados, especialmente a partir del mandato de Hu Jintao, el país ocupa la posición 79 (Informe sobre desarrollo humano, 2021/2022) en el en el IDH y el coeficiente de Gini, que en 1978 era de 0,16, en 2019 ascendía a 0,38, cuando la media en los países OCDE se sitúa en 0,3 (Datosmacro.com , 2022). Si el 1 % de la población poseía en 2000 el 20,9 por ciento de la riqueza nacional, en 2020 ese porcentaje ascendía al 30,6 % (Credit Suisse, 2020). Unos 600 millones de personas en China sobreviven con unos 1.000 yuanes al mes, la inmensa mayoría (76,5 %) en las zonas rurales. La renta per cápita de China apenas supera los 10.000 dólares y el objetivo, muy ambicioso, es que en 2035 ascienda a 30.000 dólares (Ministerio de Relaciones Exteriores de la RPCh, 2020).

China necesita imperiosamente universalizar un determinado grado de bienestar si pretende convertir el consumo en un pilar del nuevo modelo de desarrollo. La corrección de los actuales niveles concentración de riqueza y desigualdad requiere de tiempo y una firme voluntad política. El gobierno ha reconocido que se precisa un avance mucho más decidido para atacar focos de fragilidad que pudieran poner en peligro la modernización del país. Beijing tiene un largo camino por recorrer en materia de educación, salud, mejora de las pensiones, igualdad social, protección del medioambiente, lucha contra la corrupción, así como manejo de las tensiones étnicas y territoriales.

La respuesta a los problemas territoriales que hoy tienen como principales exponentes Xinjiang y el Tibet. La inestabilidad en Xinjiang constituye una amenaza para la seguridad del Estado chino. La apuesta de sectores de la minoría uigur por el Islam radical y la amenaza de acciones terroristas dentro y fuera del territorio de su región autónoma ha conducido a la adopción de medidas de excepción fuertemente criticadas internacionalmente. Por su parte el Tíbet es un espacio esencial para la RPCh que debe gestionar unas relaciones habitualmente complicadas con India. A ello se suman, aunque a otra escala, las tensiones en la región administrativa especial de Hong Kong, todo lo cual presenta importantes retos para la gobernabilidad en China.

La autonomía proclamada como alternativa para afrontar la cuestión territorial es frágil en tanto las provincias de mayoría Han gozan de mayor autonomía efectiva que las cinco regiones autónomas. Esta situación plantea la cuestión de los límites del modelo “un país, dos sistemas” cuando Beijing lo apuesta todo a la recentralización política.

El estallido de la pandemia de Covid-19 representó sin lugar a dudas uno de los mayores retos enfrentados por el gobierno chino en los últimos años. Más allá de la transparencia o capacidad inicial de reacción, que le ha valido múltiples críticas y el asedio de Occidente, en términos generales la pandemia ha servido a Xi Jinping para reforzar su posición interna y la propia legitimidad del PCCh.

Las manifestaciones de noviembre de 2022 en varias ciudades del país en protesta por las duras restricciones derivadas de la política seguida contra la CIVID-19 fueron el detonante del giro radical en la estrategia de combate a la pandemia. El drástico paso de controles extremos – confinamientos, test sistemáticos y cuarentenas colectivas – a su ausencia prácticamente total responde más que a razones estrictamente sanitarias, a la perenne preocupación de Beijing por la estabilidad y a motivaciones económicas. La inflexibilidad mostrada durante tanto tiempo en relación con la política de Cero COVID produjo una drástica desaceleración del crecimiento económico chino, fracturando sus cadenas de suministro y llevando a una crisis de su comercio internacional. Este cambio radical de política representa una importante apertura de compuertas con respecto a la economía doméstica y al comercio internacional. Este importante ajuste en la política china revela que la agenda para los próximos meses se enfocará en la recuperación económica para retomar cuanto antes el máximo de normalidad.

En marzo de este año, cuando se lleven a cabo las sesiones parlamentarias chinas y se conforme buena parte del aparato estatal, se definirá el nuevo perfil institucional del Partido y del Estado chinos. Lo que resta de 2023 será decisivo para la confianza interna de la RPCh que deberá cerrar sin grandes contratiempos el capítulo de la pandemia y retomar el pulso normal del crecimiento, disipando las dudas sobre su futuro inmediato y el signo de las reformas.

Ideas conclusivas

En julio de 2020 the Ash Center for Democratic Governance and Innovation de la Universidad de Harvard dio a conocer una encuesta de opinión pública según la cual la satisfacción de los ciudadanos chinos con su gobierno se había incrementado en todos los ámbitos de 2003 a 2016. Según la misma, el índice de aprobación alcanzaba 93,1 % (Cunningham, Saich , & Turiel, 2020). Por su parte otra investigación de Edelman Trust mostraba que en 2021 la confianza de los ciudadanos chinos en su gobierno alcanzó en un récord de un 91 %, el ,más alto en diez años (Lehr, 2022). Preservar y ampliar ese apoyo, al tiempo que gestionar los desafíos internos en un entorno internacional igualmente retador, no será fácil. Sin embargo, el liderazgo de la RPCh cuenta con suficiente margen de maniobra para acometer esta tarea.

La centralidad de la figura de Xi Jinping dentro del partido, que se ratifica como guía de la nación china en la nueva era, plantea un desafío para la resiliencia del sistema chino. El debilitamiento del liderazgo colectivo que se venía practicando durante las últimas décadas podría dar lugar a una crisis sucesoria dentro del partido con potencial para impactar en la estabilidad de un país cada vez más diverso, plural e interconectado con el resto del mundo.

La apuesta del PCCh por la institucionalización de su sistema político se afianza como signo distintivo de la reforma política china. Preservar el papel del partido como unificador y guía del pueblo chino, el gobierno por el pueblo y la gobernanza basada en la ley, son conceptos clave para la gobernabilidad de la RPCh. Continuar fortaleciendo “Estado de Derecho socialista” y la democracia de ciclo completo, como alternativas a la democracia electoral al estilo occidental, resulta vital para validar la gobernanza, fortalecer la gobernabilidad y confirmar la viabilidad del modelo chino en condiciones de modernización avanzada e integración con la economía global.

En el futuro próximo las prioridades del gobierno chino se orientan a la gestión final de la pandemia y la recuperación económica. Ello debe acometerse mejorando la gobernanza y poniendo atención a los aspectos sociales, ambientales y de legitimidad para asegurar la nueva realidad que se pretende construir.

Referencias

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